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评论丨学区房:城市内部的教育资源配置

2021-01-22 08:26:46 来源:21世纪经济报道

陆铭(上海交通大学特聘教授,中国发展研究院执行院长)

现在我们生活在城市里,也面临着大量的家长和孩子对于教育的各种忧虑,其中最为突出的一种现象就是,大家拼命地去竞争那些所谓的优质教育资源,并且产生了学区房的现象。在一些超大城市,一平米的学区房,价格甚至高达二三十万元。

面对这样的问题,我们怎么办呢?一个比较直观的,凭直觉作出的政策建议,就是进行优质教育的均等化就可以了。问题是优质的教育资源均等化是什么意思,究竟要如何实现教育资源均等化?

首先需要解释的问题是,优质教育资源是如何形成的?有些朋友可能会说,这还用问吗,优质学校里通常有好老师,教学设备也会更好。这个我不否认,好的学校有好的老师当然非常重要。但是教育经济学的研究会告诉你,一个好的学校还有一个非常重要的因素,我们把它称之为“同群效应”。

同群效应指的就是在学校学习的时候,同学之间是相互影响的。你周边的孩子如果更加优秀的话,你自己的学习成绩也会更好。用中国的古话来讲,就是“近朱者赤,近墨者黑”。也恰恰是因为这样的一个原因,我们中国古代的传说里有一个“孟母三迁”的故事,就指孟子的妈妈要给自己的孩子寻找一个比较好的社区,要居住在文化人附近,这样才能给自己孩子提供一个好的生活环境,讲的大概就是这样一个道理。

有了好的学生以后,就会有好的学习环境加上好的师资,这样就形成了有一些优质资源集中在某一些好的学校,学校和学校之间的教育质量就会出现差异。

第二个造成优质教育资源比较集中的原因,跟空间分布有关,也就是说优质的教育资源总是集中在一个城市的某些地区。为什么有这样的一种现象?我们可以结合中国和美国的差异来理解。在美国,一个学校的教育经费来源于它所在的社区的物业税。也就是说,如果一个地方的房子越好,房子越贵,这个小区的居民交的物业税就越多,用来发展当地的教育的钱也就越多。这个时候,一个社区的学校跟社区的居民平均收入水平和房价就直接挂钩了,这就形成了教育资源在空间上的不均等。美国这种制度它是一把双刃剑。在局部来看,它有可能导致的是教育资源跟房价跟居民的收入水平挂钩。但是也恰恰是因为物业税,假如在一个远离城市的郊区的地方,形成了一个富人区,那么这个富人区很容易通过物业税这样的制度,来使得周边的一些教育质量能够好起来。这也就是我们现在看到的,很多中国的孩子到美国去读高中,但这个高中有可能它并不是在城市的最中心,而是在城市的郊区这样一个现象。

我们中国情况是怎样的呢?中国的教育资源主要是由城市的地方政府来提供的。这个时候有两个原因会导致优质的教育资源集中在中心城区。

第一个原因是历史原因。因为中国的城市在不断地扩张,尤其是一些特大和超大的城市,在过去二三十年时间里,城市面积扩张得非常快。但是我们一些传统的所谓优质的中小学,其实大量集中在中心城区。尽管在城市扩张的过程中,城市政府已经作了大量的努力,把学校往郊区去做空间上的均等化的分布,但是由于历史上长期积累的原因,优质教育资源大量集中在老城区,这种现象仍然很难得到彻底地解决。

另外一个原因,跟中国的教育财政有关。现在中国是规定地方政府对于教育财政的支出必须要占到GDP的4%。那么由于在一个特大和超大城市里,往往市中心这个地方有特别多的经济活动,所以它的税收也就比较多,GDP的规模也就比较大。这个时候中心城区的一些老学校,特别是那些优质的学校,反而有可能得到相对更多的教育资源的投入。上面这两种因素叠加起来,就导致了中国特大和超大城市内部在空间分布上教育资源不均等的现象。

有了这样一种现象以后,学区房的概念就产生了。因为总体来讲,中小学的教育资源往往是采取一种就近入学的制度。不管是在美国式的制度之下,还是在中国式的制度之下,教育这样一种公共资源,仅仅是服务于一个非常小的空间范围之内的居民的。如果太远的话,要么就是长途通勤,要么就很可能要产生寄宿制。但寄宿制学校毕竟在中国城市里不是一种主流的方式。

那么问题来了,既然好的学校在空间上分布是不均匀的,而且好的学校往往又只服务于周边的社区。要去上好的学校,怎么办?这里理论上来讲有三种办法,但这三种办法也会产生各自相应的后果。

第一个最简单的办法就是市场机制、价格机制,好的学校收费高。但是这种配置资源的方式很容易引起读者的一种反应,那就是把优质的教育资源配置给了富裕的家庭,它显然会导致家庭之间教育机会的不均等。

由于有了这样一种担心,第二种配置优质教育资源的办法产生了,那就是政府控制优质教育资源的价格,让学费不能太贵。但是问题又来了,如果采取这样的一种方式的话,当价格被控制住以后,一定会产生供不应求的这样一个结果。那么优质教育资源到底配给谁?既然价格机制没有了,那么第二个办法凭关系,于是在中国历史上就曾经出现了“条子生”这样一种现象。

第三种办法,就是学区房现象。学区房实际上是在行政配置教育资源和市场配置教育资源当中的一种结合体。也就是说,在学校的收费方面,通过政府的力量把学费给控制住,但是大家就找到了另外一种竞争优质教育资源的办法,那就是买房子。于是大家今天所看到的学区房价格更贵,其实它比普通住房更加贵的那一个部分,严格说不是房价,是学费。而且在中国普遍存在的一种现象是,买房子是优先可以让自己的孩子上学的,而租的房子就算在学区房范围之内,恐怕也是没有机会的。这样一来就更加使得房价跟社区的学校的教育质量形成了正相关。

在这样的一种制度之下,似乎也找不到更好的办法来实现教育的均等化,怎么办呢?是不是低收入家庭的孩子就没有机会了?其实结果可能也没有那么糟糕。我给大家介绍三个有可能使得低收入家庭的孩子也有机会接触到优质教育资源的机制。

第一,最为重要的机制就是奖学金制度。前面我们说过,在比较好的学校里往往是因为同学之间产生的同群效应,使得好学校成为好学校。奖学金制度就是指学校给来自于低收入家庭的、学习成绩比较好的孩子提供奖学金。这种制度一方面能够让低收入家庭的孩子享受到优质的教育资源,同时因为这样的孩子比较优秀,学校也有激励,通过吸引这样的孩子,能够提高学校的学生质量。它是一个公平和效率两者兼顾的一种做法。

第二,就是所谓基本公共服务的均等化。一种做法是对教育资源进行分流,一部分民办的优质的好学校,允许它采取市场化的收费,然后通过一个税收的方式,把优质的学校的学费,转移到政府的财政收入里,然后再把财政收入用来去补贴其他的相对来说比较普通的学校,来实现不同学校之间的教育资源的均等化,通过教育财政投入的均等化来实现。

还有一个做法,现在我们已经有些城市在做,就是扩大学区的范围,或者打乱学区。今年这个学区包括A学校,明年这个学区就包括B学校,使得家长很难对哪一个小区对应着好的学区进行判断,这个就使得学区房的投资价值被弱化了。但是这个办法也会产生一个新的麻烦,就是最后可能谁来上好的学校要取决于抽签。也就是说,在教育资源短缺的情况下,扩大了能够享受优质教育资源的社区的范围,但是结果到底谁能来上好的学校,就取决于运气。这件事情到底是不是真正促进了教育资源的公平,可能存在很大争议。

第三,就是从总体上增加教育的投入,特别是在一些特大超大城市,我们有大量的外来人口相对集中居住在郊区。随着城市面积的扩张,就需要对这样一些人口增量大的社区加大教育的投入,来改善教育的质量。同时增加同一个城市内部不同居民的教育获取的权利的均等性。我认为这一点在我国非常重要。